在线旅游发展新局面：《在线旅游经营服务管理暂行规定》带来哪些风向

【品橙旅游】近日，文化和旅游部发布了《在线旅游经营服务管理暂行规定（征求意见稿）》（以下简称《暂行规定》）。但由于十一“黄金周”的新闻覆盖，《暂行规定》并未引起太多重视。

然而，对于在线旅游而言，这是一股不能忽略的新风向。由于还处于征求意见阶段，业界对于一些细则也有一些不同的看法，但是整体判断趋于一致：在线旅游市场“合规高质量发展”是一个不可逆的大势。

“首个”出台，大势所趋

1999年，伴随中国第一个旅游黄金周的确立，以携程为首的在线旅游公司也在这一年随之创立，因此，1999年也被称为是中国在线旅游发展的元年。经历20年的发展，中国在线旅游市场发展迅速。数据显示，2018年在线旅游市场交易规模达1.48万亿元，预计2022年将达到2.46万亿元。

一边是市场的快速增长，一边是不断产生的乱象。由于旅游产品和服务呈现与交易的非同步性、消费的异地性等特点，再加上在线交易的虚拟性以及旅游市场自身存在的顽疾，导致在线旅游交易各种问题频发。不仅有传统旅游行业所存在的不合理低价、旅游安全等问题，也有在线交易所存在的虚构交易量、“大数据杀熟”等问题。

这些新老问题混杂在一起，导致在线旅游交易侵犯游客权益、上下游经营者的纠纷不断，另外由于在线旅游安全预警与应急的不规范、线上线下经营者责任边界不清晰，导致一些突发消费纠纷、安全事故无法及时处理或追责；并且由于规则不清晰、标准不明确，导致对在线旅游的监管也缺乏依据和抓手。

对此，《暂行规定》的出台成为了首次聚焦在线旅游领域明确的监管规定。

品橙旅游首席分析师周易水今年年初写过一篇《在线旅游：2019决战“好评”》。文章指出：文化和旅游的部门合并告一段落，2019年更有精力和条件腾出手对在线旅游这一热点领域给予重点监管和服务。大概率上，在线旅游监管办法或者条例，也会在2019出台，毕竟各界呼吁了那么长时间。一个行业乱象，处罚批评一群人，可能还好点；如果某一家最不成器，单独把你拎出来“展览”，试想一下届时你的心理活动以及压力。

在这之前，2019年1月1日，《中华人民共和国电子商务法》（以下简称《电商法》）被正式推出，诸如大数据杀熟、捆绑销售、刷单等在线旅游市场乱象被一一提出并被纳入监管范围。

不过，北京第二外国语学院教授李宏认为，当前在线旅游市场的发展，光靠《电商法》还远远不够。“电商法侧重的是电子交易规范，如防欺诈和后续问题的解决，针对的大多是有型商品，但在线旅游产品的本质是服务，所以电子商务法并不能完全针对在线旅游市场存在的问题提出对症下药的解决方案。”

据悉，本次《暂行规定》的提出是以电子商务法为规范框架，将电子商务法、旅行社条例和消费者权益保护法三者有机结合的新产物，不仅覆盖范围更广，而且《暂行规定》针对在线旅游的行业特点和实际情况提出了更具体的规定，更适用于当前的在线旅游市场。

中国消费者权益保护法学研究会副秘书长陈音江对此表示：“文旅部的《暂行规定》征求意见稿，对在线旅游经营主体、监管部门以及平台和平台内经营者的责任等基本概念进行了规定，而且针对资质审核、价格歧视、不合理低价游以及信用监管等热点难点问题进行了回应，这无疑会对在线旅游消费者的权益保护和行业发展起到积极作用。”

环环相扣，聚焦在线旅游热点

在《暂行规定》中，对在线旅游市场进行了更加严密的约束，其中，针对虚假预定、大数据“杀熟”、平台资质、信用监管等常见热点问题进行了规范。

在线旅游平台为无资质酒店“敞开大门”，已经成为新闻热点。2018年5月，来杭州出差的胡先生就经历了假酒店事件——一个月前刚刚租下来自己改造而成的无资质酒店，竟然在多家知名OTA网站上好评如潮，堂而皇之地售卖。事件一经曝光，多家知名OTA的信用一落千丈。

为了杜绝事件再次发生，《暂行规定》明确提到，实际从事招徕、组织、接待线下旅游活动的在线旅游经营者，应当依法取得旅行社业务经营许可。未经平台核验和登记的经营者不得在平台内从事在线旅游经营服务。

且平台经营者要加强动态监管，发现存在违反旅游合同、侵害旅游者人身财产合法权益等情况，应当立即启动应急预案，监督、配合平台内经营者实施有效应对措施以保护旅游者合法权益，并及时向政府有关部门报告。

多家OTA存在的问题不止如此，其中，大数据“杀熟”的关键词被重复讨论。近日有媒体对2008名受访者进行的一项调查显示，51.3%的受访者遇到过互联网企业利用大数据“杀熟”的情况。

《暂行意见》明确表示，在线旅游经营者不得利用大数据等技术手段，针对不同消费特征的旅游者，对同一产品或服务在相同条件下设置差异化的价格。

此外，不合理低价游、虚假预定、捆绑搭售、在线评论作假等在线旅游相关乱象也被一一纳入监管范围，并严厉杜绝。尤其是不合理低价游，《暂行规定》中明确表示，“在线旅游经营者不得为以不合理的低价组织的旅游活动提供交易机会。”

值得注意的是《暂行规定》对平台的“先行赔付”也给予了表述，即“旅游者通过平台经营者与平台内经营者订立旅游合同发生纠纷的，或在履行合同过程中出现人身财产损害的，平台经营者应当负责协调解决，协调不成的，鼓励平台经营者先行赔付。”

周易水在文章中指出，2019在线旅游形势异常复杂，错综复杂的局面下，稍不留心，就会陷入万劫不复的境地。途牛面对海航、京东等大股东的复杂形势，要抓住主动权，进行自我证明；携程巩固并提升既有行业地位，实现大企业梦，真正做出一个“大就要有大的样子”，重建企业良好形象是比盈利、国际化、三四线渗透等更为重要的事；同程把同程艺龙推上市之后，在瞬息万变的机酒标品市场需要增加复购率、品牌忠诚，另一半的同程国旅需要进一步捋顺产业逻辑；2019这个上市梦怎么做，还需要驴妈妈继续探索，不过，驴妈妈还是很有实力的；美团要在旅游行业充分发挥后发优势，自身的体量让它不能容忍屈居携程之下，它对标的是Booking、Expedia，至少要在酒旅板块把携程拉下马；飞猪换帅之后，需要重整旗鼓以更大的力道开疆拓土，包括再次吹响全球游的号角；近几年所涉财报一直宣称“继续减亏”的遨游网，需要向中青旅乃至新归入的母公司，证明行业板块协同的必要性和重要性……在这个极其关键时刻，满屏都是对你的吐槽，你让投资人、大股东、母公司、团队、消费者怎么有信心“跟”下去？更何况，今年的日子还都不太好过，取舍之中最易抛弃的就是公共场域中标签化的loser。

还有多大“调整”空间？

当前的《暂行意见》仍在面向社会公开征求意见的阶段，意见反馈截止时间为2019年11月10日。对此，多位专家表示，《暂行意见》的最终成稿可能会与当前的意见稿有些出入。

李宏提出，当前《暂行规定》的规范对象范围依然模糊不清。“京东、阿里巴巴、美团这些大型电商不是在线旅游企业，但是他们底下又有旅游公司，所以很难直接界定这些旅游平台是否在《暂行规定》管辖范围内。”

北京市法学会旅游法学研究会副秘书长李广也对品橙旅游表达了相似观点。他认为，《暂行规定》中对“平台内经营者”的定义，仅定义为“本规定所称平台内经营者，是指取得文化和旅游行政部门许可，通过平台经营者从事旅游服务活动的法人”。明显将未取得行政许可在平台上从事旅游服务的经营者排除在外，这将会导致合法经营者受严格监管，而非法经营者反而超脱规则。这可能会造成不公平的竞争，也可能引发一定的市场混乱。

李广认为，目前《暂行规定》征求意见稿的重点在于经营者与消费者之间关系处理，侧重于对旅游经营者的规范和对旅游消费者的保护。但从行业现实来看，平台经营者、平台内经营者、履行辅助人等经营者之间的权利义务关系失衡的状态也很严重，平台经营者利用其平台、流量优势，借助其背后的资本的支持，对传统平台内经营者的利益侵害、对于正常商业逻辑的破坏也时有发生。而这些问题的解决，在《暂行办法》中体现不多。

《暂行规定》在“大数据杀熟”方面，只规定了不得在相同条件下设置差异化价格。实际上，“大数据杀熟”损害消费者权益的行为不只是价格歧视，还包括针对不同消费者设置不同交易条件，如针对部分用户只提供少数高价项目，不提供更多项目选择等，这些行为同样是利用大数据技术损害消费者权益但没有得到有效规制。

关于先行赔付的规定上，《暂行规定》只规定平台应当负责协调解决，协调不成的鼓励先行赔付。而实际上，如果平台存在过错、过失或没有尽责的，本身就应该承担相应责任。只有不属于平台责任的，才需要鼓励先行赔付。具体落实可能会遇到一定难度。

陈音江表示，在线旅游属于新兴行业，未来还有较大发展空间，《暂行规定》应该有一定的前瞻性和预见性。相关管理规定，需要考虑到在线旅游行业点多、线长、面广的特点，也要考虑到在线旅游的现实发展需要，可以针对其现实中的热点难点问题进行专门细化和明确。以便将来真正为监管部门提供执法依据，为经营者划定合规边界，为行业发展提供有力保障。

与此同时，李广也认为，《暂行规定》办法中原则性、倡导性的条文较多，还需要加强操作性。